“省管縣”的前世與新生
時(shí)代周報(bào)記者 韓洪剛 發(fā)自北京
春節(jié)后頒布的中央一號(hào)文件，對(duì)滕州市來說是一個(gè)機(jī)會(huì)。
2月1日，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于2009年促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見》頒布，其中第26條提出，“有條件的省份率先減少行政層次”，“依法探索省直接管理縣（市）的體制”。
作為山東省的縣級(jí)市，滕州對(duì)“省直管縣”的渴望由來已久。1979年，滕縣劃歸棗莊市，1988年改為滕州市。在許多滕州人的心里，棗莊市的代管，嚴(yán)重束縛了滕州市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
滕州古代是糧倉(cāng)，近現(xiàn)代以來一直是山東的工業(yè)重鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)大縣，曾長(zhǎng)期位列全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣。而由于歷史原因，棗莊的經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，一直弱于滕州。滕州和棗莊的沖突由來已久，傳聞滕州市曾向高層要求滕州從棗莊獨(dú)立出來。”
“省直管縣是大勢(shì)所趨，棗莊和滕州雖然各有各的道理，但矛盾應(yīng)該盡早解決。完全可以利用中央的這次精神，一步到位就可以使滕州歸省直管”，國(guó)家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)部張占斌教授對(duì)時(shí)代周報(bào)記者說。
“省管縣”戰(zhàn)略意圖
“省直管縣在我們那里不存在問題，關(guān)鍵是中央決心要大�！痹�2008年11月12日到18日國(guó)家行政學(xué)院的縣委書記培訓(xùn)班上，許多縣委書記對(duì)張占斌說。
張占斌認(rèn)為，基層官員對(duì)于省直管縣的熱情響應(yīng)，一定程度上反映了地方的困境。
從1990年代后期開始，中國(guó)基層政府縣鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政困難的呼聲越來越多，越來越強(qiáng)烈。2003年，根據(jù)時(shí)任國(guó)家審計(jì)署署長(zhǎng)李金華的報(bào)告和學(xué)者的估算，全國(guó)縣鄉(xiāng)兩級(jí)債務(wù)規(guī)模超過1萬億元以上。
“這些年縣域的財(cái)力太差，太弱了。這種情況下，社會(huì)矛盾積累很多，很多上訪是和經(jīng)濟(jì)聯(lián)系在一起的。歸根結(jié)底還是基層缺錢，事多權(quán)少”，張占斌說，“另一個(gè)方面，縣級(jí)干部調(diào)換頻繁，都不愿意留在縣里�！�
去年11月份，中央把縣委書記、縣長(zhǎng)納入到中央黨校培訓(xùn)計(jì)劃，說明中央開始高度重視這個(gè)層級(jí)了。
“中央也逐漸認(rèn)識(shí)到，確實(shí)需要把力量往下移，包括財(cái)政、權(quán)力、資源”，張占斌強(qiáng)調(diào)說，“理論界也好，中央也好，提出‘省直管縣’，不僅是一個(gè)簡(jiǎn)單技術(shù)性的問題，應(yīng)該從戰(zhàn)略性的高度來看待，從中央將三農(nóng)問題盤活、發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)的角度來衡量，這對(duì)國(guó)家穩(wěn)定很重要，對(duì)農(nóng)民問題解決很重要�！�
在張占斌看來，中央對(duì)基層問題逐年清晰的認(rèn)識(shí)，是加大“省直管縣”力度的重要根源。這些年的中央文件，省直管縣的說法是遞進(jìn)式的，一年比一年底氣足。
“改革開放后，優(yōu)先發(fā)展城市，很多要素都集中到城市了。有人研究，中國(guó)在城市化運(yùn)動(dòng)中，至少有2-3萬億元資金應(yīng)該是給農(nóng)民的，但都被政府截留了”，張占斌說，“中國(guó)城市像歐洲，農(nóng)村像非洲。從比較優(yōu)先順序來講，目前縣域農(nóng)村應(yīng)該優(yōu)先發(fā)展了。”
“市管縣”歷史使命
“改革開放之處，當(dāng)時(shí)很多縣城經(jīng)濟(jì)不強(qiáng)，學(xué)者都在提發(fā)展城市經(jīng)濟(jì)，推動(dòng)中心城市發(fā)展，帶動(dòng)農(nóng)村發(fā)展，市管縣體制得到了重新重視”，中央黨校教授周天勇說。
1982年，一些發(fā)達(dá)地區(qū)紛紛撤地設(shè)市，建立市領(lǐng)導(dǎo)縣的體制。當(dāng)年的中共中央51號(hào)文件《改革地區(qū)體制，實(shí)行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制的通知》，肯定了這一做法。1983年在全國(guó)試行。
張占斌認(rèn)為：“當(dāng)時(shí)這個(gè)事就做起來了，與一定的利益沖動(dòng)有關(guān)系，有好處，設(shè)了市都是有級(jí)別的。大環(huán)境也是如此，改革初期，需要迅速地推出中國(guó)若干城市出來�！�
據(jù)公開資料顯示，1940年代末，中國(guó)有69個(gè)城市。2007年,中國(guó)城市增加了近10倍,達(dá)到670個(gè)。
國(guó)家行政學(xué)院教授汪玉凱對(duì)時(shí)代周報(bào)記者表示：“市管縣的初衷很好，而實(shí)際結(jié)果卻是地級(jí)市對(duì)縣起到很多制約作用�！�
“至今中國(guó)形成了幾百個(gè)城市，具有了一定的現(xiàn)代化程度�，F(xiàn)在不是說市不重要，而是要與國(guó)家戰(zhàn)略結(jié)合來理解�，F(xiàn)在，國(guó)家應(yīng)該把重點(diǎn)向下移一點(diǎn)了”，張占斌說，“新中國(guó)建立后，中國(guó)的地方政府行政區(qū)劃中才出現(xiàn)‘地級(jí)市’的層級(jí)。到今天可以說，市管縣的歷史使命結(jié)束了�！�
中國(guó)人民大學(xué)教授毛壽龍認(rèn)為：“派出機(jī)構(gòu)的設(shè)置和撤銷體現(xiàn)了中國(guó)政府體制的歷史悠久的一個(gè)矛盾，那就是政府層級(jí)和管理控制幅度之間的矛盾�！�
元代設(shè)“行省”，均有固定的管轄區(qū)域，較普遍的是“省-路（府）-（州）縣”三級(jí)。1927-1949年的國(guó)民政府時(shí)期，地方行政制度名義上始終為“省-縣”二級(jí)制，但自1930年代初，國(guó)民政府在各地陸續(xù)實(shí)行行政督察專員制度，實(shí)際上是“省-地區(qū)-縣市”三級(jí)。新中國(guó)成立后也沿襲了這種制度。
新中國(guó)建立初期，為了保證城市居民的蔬菜和副食供應(yīng)，才出現(xiàn)個(gè)別市管縣的現(xiàn)象。真正意義上的地級(jí)市的大規(guī)模出現(xiàn)，是在改革開放之后至今的30年過程中，市管縣才成為中國(guó)地方行政體制的主要形式。
“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”后的省與市
去年11月，在縣委書記培訓(xùn)班上，張占斌所在的經(jīng)濟(jì)學(xué)部就當(dāng)前農(nóng)村改革發(fā)展的若干重大問題，對(duì)參加培訓(xùn)班的294位縣委書記以匿名的方式進(jìn)行了問卷調(diào)查。
“中央提出實(shí)行省直管縣體制改革，正確英明，衷心擁護(hù)�！痹S多縣委書記表示，“在這個(gè)問題上，中央的態(tài)度可以再鮮明些，政策再具體些。中央定了，我們干就行了�！�
有82.2%的縣委書記認(rèn)為，中央僅有大的精神，但沒有具體的政策出臺(tái)，實(shí)踐中矛盾問題很多，希望中央有更加明確具體的政策。
對(duì)此，張占斌的解釋是：“中央可能覺得，還需要一個(gè)探索的過程。中國(guó)幅員遼闊，地區(qū)差別太大。如果中央統(tǒng)一規(guī)定，也容易產(chǎn)生問題�，F(xiàn)在給大家一個(gè)方向性的東西，各自根據(jù)自己的發(fā)展情況，進(jìn)行探索更好一些�！�
張占斌特別提到，要注意中央一號(hào)文件的一個(gè)細(xì)節(jié)。“過去學(xué)者討論和中央文件中，多是講‘強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)’，現(xiàn)在講‘?dāng)U權(quán)強(qiáng)縣’。雖只是語序顛倒了一下，卻體現(xiàn)了不同的政策思路，一些較弱的縣也有反映，那些強(qiáng)縣已經(jīng)不錯(cuò)，需要擴(kuò)權(quán)的是弱縣。省直管縣應(yīng)該雪中送炭，而不是錦上添花�！�
“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”所帶來的效應(yīng)，一位縣領(lǐng)導(dǎo)深有體會(huì)，“最明顯的變化就是形象，出去一說是省直管縣，形象馬上就不一樣。”
對(duì)于省直管縣，各界比較一致地支持，也有爭(zhēng)議。中央編辦一位官員表示：“市管縣有弊病，省管縣也有弊病，關(guān)鍵看中央怎么取舍。”
汪玉凱強(qiáng)調(diào)說：“省直管縣在推進(jìn)過程中，不能一刀切，各地差異非常大，一定要因地制宜。像新疆、內(nèi)蒙古、西藏這些地方，暫時(shí)不可能提出省直管縣�！�
省直管縣后“是否管得過來”，這是各界的疑慮，因?yàn)榘凑諅鹘y(tǒng)來講，一個(gè)有效的省級(jí)管理幅度是50到60個(gè)縣，而中國(guó)許多大省所轄縣將近上百個(gè)。
汪玉凱說：“有兩個(gè)條件的變化，改變了這種認(rèn)識(shí)。一是政務(wù)信息化，二是，高速公路四通八達(dá)。一個(gè)縣委書記到省里當(dāng)天可以來回。這兩個(gè)條件，是在不改變省一級(jí)行政區(qū)劃的情況下，得以推進(jìn)省直管縣的重要前提�！�
“省直管縣成功與否取決于中央決心大小。從國(guó)家戰(zhàn)略的高度，這要當(dāng)成大事來做。至于一些地方不適應(yīng)，那都是具體的事情，技術(shù)層面的問題�！� 張占斌認(rèn)為。
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